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检察公益诉讼:立法完善与程序机制保障

发布时间:2019-06-07 17:07 来源:未知 编辑:admin

  编者按检察机关提起公益诉讼制度是一项具有中国特色的社会主义诉讼制度,是立足检察监督职能的一种新的履职方式,该制度发展至今,已取得了一系列丰硕成果。此前,最高检会同最高法发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对检察机关提起公益诉讼管辖等问题进行了规定。在检察公益诉讼制度的深入推进中,如何完善立法回应司法实践需求,以何种路径进一步促进实现该制度的法制化,如何建立完善诉前检察建议各环节的程序构建,等等,均需要进行深入探讨。本期“观点・专题”邀请法学专家和检察人员共话“检察机关提起公益诉讼制度的立法完善”,敬请关注。

  检察公益诉讼制度的立法完善可分四阶段着力推进:一是进一步完善司法解释、出台规范性文件,及时回应实践需求;二是积极推进立法,适时扩大公益诉讼案件范围;三是努力推进各级人大、政府制定地方性法规、规章;四是探索公益诉讼专门立法。

  检察公益诉讼实践样本亟待进行深入的理论探究,以期归纳出相应的公益诉讼原理,充实到检察公益诉讼理论体系中。检察公益诉讼制度还需要在规范和实践层面与行政诉讼制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度进行体系性融合,构建出完善的诉讼程序。

  对于诉前程序案件,从立案、调查、发出检察建议,到收到整改结果、结案等办案的全部程序,需要在制度的进一步考证后进行规范化程序构建。尤其是,对于检察建议接收单位整改后是否达到检察建议发放的目的,要由特定的程序机制进行检验。

  公益诉讼与私益诉讼相对,是指用以维护国家利益和社会公共利益的特殊诉讼类型。2012年修改的民事诉讼法第55条首次对公益诉讼进行了规定;2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,对民事诉讼法第55条和行政诉讼法第25条进行修改,明确检察机关可以提起公益诉讼。2018年3月,最高人民法院、最高人民检察院出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对人民检察院提起公益诉讼案件的管辖、诉讼程序、判决等作出了规定。然而,随着公益诉讼案件量日益增多,这种在民事诉讼法和行政诉讼法上作出原则性规定的基础上依赖司法解释来调整复杂的公益诉讼的做法,对于推进公益诉讼而言,可持续性方面仍显不够,公益诉讼制度需要深入探索,不断完善。

  检察公益诉讼制度的完善可以分四个阶段着力推进:一是进一步完善司法解释、出台规范性文件,及时回应实践问题;二是积极推进立法,适时扩大公益诉讼案件范围;三是努力推进各级人大、政府制定地方性法规、规章,支持检察机关开展公益诉讼工作;四是探索公益诉讼专门立法。在前期司法实践和配套规定运行成熟后,专门制定公益诉讼法就是一个势在必行的选择。

  调整对象具有特殊性。传统诉讼强调对私益的保护,而公益诉讼中“诉的利益”是公共利益。这种新型的诉讼不同于传统的诉讼类型,传统的诉讼旨在实现并最大限度地保护与个人相关的“私益”,但人们却通常会忽视“公共利益”,这种立足公共立场、倡导保护公共利益的新型诉讼就是为了纠正这种不平衡而产生的。

  诉讼原则具有特殊性。公益诉讼起诉人虽然以自己的名义起诉并承担相应的诉讼结果,但是其在实体上并不是完全的权利人。所以其处分权理应受到相应的限制,进而由于处分权的限制在辩论主义的适用上也会受限。法院作为国家的司法机关也承担着维护公共利益的职责,在民事公益诉讼中,法院不仅在程序上而且在实体上也被期待着有更多的职权实施主动作为。如在受理公益诉讼案件后一定期限内告知相关行政部门、证据调查、自认的审查、诉讼请求的增加、依职权移送执行等。

  诉讼主体具有特殊性。由于公共利益的主体具有不特定性的特点,代表公共利益起诉的主体无法像私益诉讼主体那样与诉讼标的存在直接利害关系,其主体资格的取得一般是由法律赋予或拟制,这种主体不像私益诉讼主体那样具有垄断性和唯一性。目前,各国对公益诉讼起诉主体的规定都不是单一的,而是多元的,赋予检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼的权利,已成为一种趋势。

  公益诉讼的原告权利。公益诉讼原告资格是指在公益诉讼中享有的代表公共利益向法院起诉,并受法院裁判结果影响的资格。在公益诉讼的立法中,检察机关应当是最为主要的公益诉讼原告主体,其次是相关社会组织。而检察机关作为公益诉讼中的原告主体,拥有哪些权力和义务,是需要立法明确规定的。

  公益诉讼的鉴定体制和机制。公益诉讼,尤其是环境生态公益诉讼,往往涉及鉴定问题。公益是否受损,哪一个主体实施了损害公益的行为,损害有多大,修复生态需要多少费用,等等,诸如此类的问题,都涉及专门性知识,都需要有专门知识的人介入公益诉讼之中提供专家意见。目前我国的鉴定制度主要是为私益诉讼而配套的,难以适应公益诉讼的需要。通过立法的探索,有必要同步构建起公益诉讼的鉴定体制和机制。

  公益诉讼的监督机制。由于公益诉讼的原告是拟制主体,其缺乏私益诉讼主体所具有的利害关系,可能会出现其滥用或怠于行使诉权的问题,所以需要对公益诉讼的原告加强监督。公益诉讼所涉及的是公共利益,社会公众应有权对公益诉讼实施监督并以适当方式参与诉讼之中。检察机关不仅是公益诉讼的发动者,同时也是公益诉讼的监督者,其双重身份要同时兼顾。人大对公益诉讼实施相应监督也不可或缺。

  公益诉讼赔偿金的管理与使用。公益诉讼结束后,公益诉讼原告若胜诉,将获得公益赔偿金,赔偿金显然归属于社会,但这些资金由国家或社会哪个部门代表公共利益来管理使用?实践中做法不一,也成为公益司法中的一道难题。通过制定《公益诉讼法》,有助于同时破解该难题,确保对公益赔偿金的统一规范和合理使用,以使其切实发挥应有的功能作用。

  公益诉讼的执行机制。公益诉讼的执行是一个较为长期的过程,尤其在环境生态公益诉讼中更是如此,比如需要长期进行环境修复、恢复原状、生态管护、定期察访等等。法院执行部门的工作任重而道远,检察机关也要跟踪实施执行监督,并与法院执行部门协同配合,将公益诉讼的执行工作落到实处。

  具有中国特色的检察公益诉讼制度发展至今,已取得一系列丰硕成果。最高检会同最高法发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》),对管辖、调查等问题作出了相应规范。但是,对于该制度的立法完善应遵循何种路径,采取单独立法还是完善司法解释的方式,构建哪些程序机制等,还需要实践总结及立法完善,带着这些问题,记者采访了中国政法大学教授、博士生导师刘艺。

  刘艺:公益诉讼制度的立法完善,现阶段可以采取完善司法解释的方式进行。2018年3月两高发布的《解释》可视为对2015至2017两年间检察公益诉讼试点经验归纳总结和提炼升华的规范性成果。2017年7月行政诉讼法、民事诉讼法修改实施之后,检察公益诉讼司法实践全面展开,案件量大幅提升。虽然最高人民检察院发布了检察机关民事、行政公益诉讼案件办案指南,以及若干工作要求对司法实践进行指导,仍有实践产生的新问题需要理论指引。检察公益诉讼实践样本亟待进行深入的理论探究,以期归纳出相应的公益诉讼原理,充实到检察公益诉讼理论体系中。另外,检察公益诉讼制度还需要在规范和实践层面与行政诉讼制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度进行体系性融合,构建出完善的诉讼程序机制。目前,理论界和实务界对该领域的理论基础、诉讼地位、诉讼规则等问题需进一步研究。未来待相关理论、实践与各种衔接机制健全时,可考虑制定公益诉讼法。

  刘艺:检察机关是我国的法律监督机关,它提起的公益诉讼具有明显的客观诉讼特征,以维护合法性秩序为主要诉讼目的。第一,需明确检察公益诉讼维护客观法律秩序的诉讼目的。现行行政诉讼法在总则部分只规定了“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的主观诉讼原则,未来需对检察机关维护客观法律秩序的诉讼目的进行明确。第二,需规范检察公益诉讼参加人主体要素。第三,完善公益诉讼管辖原则。在跨区划司法体制改革的背景下,办理公益诉讼需探索建立具有内在协调性的指定管辖原则。第四,检察公益诉讼中证明责任应进行重新分配。不应简单适用普通行政诉讼的举证责任倒置原则,而应明确检察机关承担诉讼推进责任,行政机关承担说明责任。第五,应建立诉讼检察监督职能和提起公益诉讼职能区分与衔接机制。明确规定检察机关在行政诉讼与民事诉讼中履行不同职责的功能与定位。检察公益诉讼的法制化可从解决上述基础性问题出发,进一步细化检察公益诉讼的诉讼规则,进而建成完备的制度架构。

  刘艺:在诉讼主体层面,检察院作为特殊原告参与诉讼,其与普通原告的权利和义务有何异同,应该在司法解释中进行明确罗列。在诉讼程序层面中,应该创设检察公益诉讼的紧急程序。紧急程序在当前的行政诉讼法中是没有规定的,《解释》第21条第2款虽有关于紧急程序的规定,但规定较为宽泛,具体机制还需要细化。在证明责任方面,不仅需要分配不作为行政公益诉讼的证明责任,还需要分配作为行政公益诉讼的证明责任。在管辖层面,要重新调整管辖原则。当前行政诉讼管辖原则以作出具体行政行为的被告所在地管辖为基本原则,但受损公益所在地的检察院提起公益诉讼更具主观积极性和客观便利性,更有利于公共利益的保护。因此,应该综合衡量公益保护的效果与被监督的实效等因素,探索建立由公益受损地检察院提起诉讼的特殊规定。在判决类型层面,检察公益诉讼应该创新裁判方式,允许检察机关针对类案或者行政活动提起诉讼,允许审判机关以组合的判决方式进行裁判,比如确认之诉过后的履行之诉、确认违法后再判令变更判决等。而组合型判决的适用情形应通过立法予以明确。

  记者:行政诉讼法第25条第4款规定受案范围后的“等”,应以“等外等”还是“等内等”进行解释?

  刘艺:我认为应作“等外等”解释。2017年,我在挂职最高人民检察院民事行政检察厅副厅长期间,有机会参与最高人民检察院与全国人工委行政法室关于修法问题对接工作。对于行政诉讼法第25条第4款规定的“等”理解为“等外等”得到相当认可。“等外等”体现了科学立法的原则。随着经济社会的发展和检察公益保护的质效提升,公益诉讼的保护范围必然有逐步扩大的趋势,“等外等”的解释既符合事物发展的客观规律,也符合稳妥推进制度改革的初衷。需要注意的是,“等外等”可以扩展到哪些领域,应在立法机关、审判机关与检察机关达成共识的基础上,由有权机关通过规范予以明确。未来可在相关司法解释中增加关于范围扩大的基本原则、认定程序及限制条件。

  2017年,检察机关提起公益诉讼制度经过试点期间的有益探索,通过修改两个诉讼法的形式将改革成果予以肯定,至2018年,全国基层检察院已经实现公益诉讼办案全覆盖,检察公益诉讼制度取得重大成就,有中国特色的检察公益诉讼制度框架已经形成,但是在实务中,随着制度深入推进出现的新问题亟须相关立法保障的完善。检察公益诉讼的法制化,应重点关注以下三个发展维度:

  公益诉讼立法规定的分散化到集中化。从2015年7月1日全国人大常委会授权进行公益诉讼试点,到2017年行政诉讼法和民事诉讼法修改,确定了人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为,检察机关可以提起公益诉讼,集中搭建了当前检察公益诉讼范围的框架。2018年5月施行的英烈保护法第25条规定:“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为,英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为,需要检察机关提起诉讼的,应当向检察机关报告。英雄烈士近亲属依照第一款规定提起诉讼的,法律援助机构应当依法提供法律援助服务。”英烈保护法采取单独立法的形式,开启了检察机关保护公益范围扩大的第一步。事实上,在检察机关开展公益诉讼的过程中,各地分别对公共安全、文物保护、知识产权保护、不特定多数人的个人隐私权保护等方面分别进行了探索,取得了一定的成效。对于两个诉讼法尚未规定的“等”外适用范围如何进行法制化?不妨参照英烈保护法的立法路径,在安全生产法、文物保护法、商标法等单行法进行修订时,紧跟修订节奏,主动联络立法机关和相关法律起草部门,把检察机关保护公益的相关条款列入相关法律中。未来在公益诉讼制度获得更多理论和实践经验的基础上,在对公益诉讼单行立法条件成熟时,再把各个单行立法中关于公益诉讼范围的条款集中予以规定。这样的立法路径符合立法的基本规律,也符合当前公益诉讼逐渐发展完善的客观现实。

  行政公益诉讼诉前程序案件的规范化。2018年,全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件。其中,办理诉前程序案件102975件,占总案件数的91%。2018年3月出台的两高司法解释,对公益诉讼的提起和审理程序进行了规范。但是对于占90%以上诉前程序案件作为案件来进行管理,目前还缺少比较完备的规范。对于这些诉前程序案件,从立案、调查、发出检察建议,到收到整改结果、结案等办案的全部程序,需要在制度的进一步考证后进行规范化程序构建。尤其是,发出诉前检察建议后,接收检察建议的单位最后整改结束,是否达到了检察机关发出诉前检察建议的目的,要由特定的程序机制进行检验;为了确保实现诉前检察建议的效果等,也需要细化的规定进行保障;在办案过程中,对于一系列法律文书的制发程序和内容规范,要制定更加详细和类型化的规定;对于诉前公益诉讼卷宗的规范化,也需要加以重视。目前,检察机关办理诉前公益诉讼案件,主要依靠2017年发布的办案指南,由于该办案指南属于检察机关的内部工作文件,在法规范效力方面显得不足。对诉前公益诉讼案件从实体、程序方面同时予以规范化建设,是下一步公益诉讼法制化的重点。

  民事公益诉讼程序启动的便捷化。2017年7月,民事诉讼法修改后,确定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。2018年3月两高司法解释规定:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为三十日。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”第5条规定:“市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”从司法实践效果考虑,建议今后的立法对提起公益诉讼的审级前置程序进行修改,使提起民事公益诉讼的程序更加便捷。

  完善公益诉讼制度是检察改革的主要任务之一,立法上需要重点关注积极审慎扩大公益诉讼范围,加大检察机关的履职保障、优化公益诉讼案件办理程序、为公益诉讼提供外部支持等方面,进一步健全有中国特色的公益诉讼制度,为国家利益和社会公共利益的保护提供良好的中国方案。

  2017年6月27日,全国人大常委会作出修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,将检察机关提起公益诉讼写入两部基本法律之中,标志着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立,公益诉讼工作由此在全国全面推开。2018年是公益诉讼检察制度确立之后的开局之年,全年共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件。其中,涉及生态环境和资源保护59312件、食品药品安全41118件、国有财产保护10025件、国有土地使用权出让2648件、英烈权益保护57件。通过办案,维护了国家利益和社会公共利益。2018年3月,针对公益诉讼案件确定管辖难、司法鉴定难等问题,最高检会同最高法发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2019年2月,最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定》,对公益诉讼检察建议的内容、制定、发放和监督程序进行了规范。

  2019年1月,全国检察长会议在北京召开,会议指出:未来三五年是公益诉讼类案件的多发、稳升阶段。高检院、省级院要认真总结,发现规律和问题,与法院和有关行政执法部门进一步加强衔接,完善顶层设计。

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